英国有五个机构颁发 GCSE 和 A-Level 资历——AQA、Pearson Edexcel、OCR、WJEC/Eduqas 和 CCEA——因为它们从未被合并为单一的国家考试局。它们起源于 19 世纪各大学独立设立的考试联盟，在此后一个半世纪里几经整合，却从未被收归国有；而后来的权力下放（devolution）又让威尔士和北爱尔兰有了充分的理由保留自己的考试局，而不是把这项工作交给一个设在英格兰的机构。
家长第一次遇到这种安排时，往往会以为这是英国独有的怪现象——从某种意义上说的确如此：大多数国家的毕业会考都由单一的教育部或单一的国家机构主管。英国的做法更接近一种「联邦制」——若干个独立的、受监管的机构，各自颁发资历，学校可以自由选择采用哪一家，同时有监管机构确保无论由谁颁发，一个分数所代表的含义都是一样的。要理解为什么会这样，需要简单回顾一段历史与权力下放的过程，而不是一句话就能说清的单一原因。
五大考试局一览
| 考试局 | 性质 | 主要服务的地区 |
|---|---|---|
| AQA（Assessment and Qualifications Alliance） | 一家注册慈善机构 | 英格兰，全英均有考生报考 |
| Pearson Edexcel | 隶属于上市公司 Pearson plc | 英格兰，全英均有考生报考 |
| OCR（Oxford Cambridge and RSA） | 隶属于剑桥大学出版社与评估院，该机构本身是剑桥大学的一部分 | 英格兰，全英均有考生报考 |
| WJEC / Eduqas | 同一家威尔士公共机构——WJEC 是面向威尔士的品牌，Eduqas 是面向英格兰的品牌 | 威尔士（WJEC）与英格兰（Eduqas） |
| CCEA | 一家北爱尔兰的公共机构，兼具监管与颁证双重角色 | 北爱尔兰 |
苏格兰完全在这套体系之外。它根本不报考 GCSE 或 A-Level——苏格兰的中学毕业生报考的是 National 5 和 Higher，由**苏格兰资历管理局（Scottish Qualifications Authority，SQA）**颁发和监管，这是一个与另外五个考试局之间没有对应关系的独立机构。
这套体系是怎么形成的
五个考试局都不是按某个统一规划从零设计出来的。它们各自都能追溯到 19 世纪——当时牛津大学和剑桥大学开始举办「地方考试」（local examinations），让不在自己校门之内的学校也能让学生接受一套公认标准的测试。这正是 OCR 名字的由来——Oxford、Cambridge，以及后来加入的 Royal Society of Arts（皇家艺术学会）。
进入 20 世纪后，一批类似的考试机构——大学联盟、地区考试联合会，以及后来专门设立的考试局——并存运作，各自覆盖不同的科目、地区或学校类型。历届政府一再对这套体系进行重组，而不是彻底推倒重来：考试局彼此合并、更换名称、吸纳对方的考试大纲，但「若干独立考试机构并存、而非一个国家考试办公室」这一基本模式从未被放弃。AQA 本身正是这样形成的——由包括 Associated Examining Board 和 Northern Examinations and Assessment Board 在内的多家老机构合并而来。
到 1988 年 GCSE 取代 O-level 和 CSE 时，考试局的版图相较维多利亚时代及 20 世纪中期的纷繁局面已经大幅整合——但整合的结果是归并为若干个考试局，而不是一个。
为什么不干脆合并成一个国家考试局
这个提议已经不止一次被提出，但从未落地实施，原因相当一致：一个单一的国家考试局，实际上也会成为单一的国家课程制定者，因为谁来出考题，谁就对教什么内容拥有巨大的影响力。保留多个考试局、让学校自行选择，被视为——现在基本上仍被视为——防止任何一个机构垄断全国孩子学习内容的一种制衡手段。
政策讨论中还反复出现一种「竞争市场」的论点：各考试局在考试大纲质量、配套教学材料和考务管理上相互竞争，而不是任由某一家形成不受挑战的垄断。下文会更详细说明，Ofqual 的职责正是确保这种竞争发生在服务与设计层面——而不是比谁改卷更宽松。
权力下放让这套安排更加固定
即便英格兰最终把自己的考试局合并为一个，权力下放也会让「全英统一的单一考试局」变得更不可能。教育是一项下放（devolved）事务：威尔士、苏格兰和北爱尔兰各自制定自己的教育政策，独立于英格兰的教育部（Department for Education）。
- 威尔士成立了自己的监管机构 Qualifications Wales，其考试由 WJEC 颁发——这是一个对威尔士负责、而非对英格兰的 Ofqual 负责的机构。
- 北爱尔兰保留了 CCEA，它以另外四个考试局都没有的方式，同时兼任监管者与颁证机构的角色。
- 苏格兰从一开始就没有加入 GCSE/A-Level 体系——它保留了自己的资历体系和自己的监管机构 SQA，与 Ofqual、Qualifications Wales 和 CCEA 完全分开。
一旦每个国家（nation）都有了自己的监管安排，以及各自希望能问责一个考试局的理由，「全英统一的单一考试局」也就不再是一个现实的选项——那将意味着一个国家的监管机构去监督在另一个国家学校里报考的资历。
谁在真正维持这套体系的公信力
每个考试局都是被独立监管的，而不是自我监督：
- Ofqual 监管英格兰境内的 AQA、Pearson Edexcel、OCR 以及 WJEC 旗下面向英格兰的 Eduqas 品牌。
- Qualifications Wales 监管 WJEC 面向威尔士的资历。
- CCEA Regulation 监管北爱尔兰的考试，包括 CCEA 自己颁发的资历。
家长常有的一个担忧是：五个考试局是否意味着五套不同的难度标准——换句话说，甲考试局的 7 分（grade 7）是否与乙考试局的 7 分「等值」。Ofqual 的监管方法正是专门为防止这种情况而设计的：它采用一种名为「可比结果」（comparable outcomes）的方法，将每年的成绩与此前的学业表现数据挂钩，从而使全国范围内每个分数段的学生比例大体保持稳定，无论他们报考的是哪个考试局。各考试局在考试大纲的结构上确实存在差异——课程作业占多大比重、试卷如何编排、哪些主题是必考内容——但按设计，它们在「拿到某个分数的整体难度」上不应有差异。关于这一区别的更多讨论，参见我们关于「某个考试局是否更难」的指南。
学校为什么会选择这个考试局，而不是那个
选择采用哪个考试局的考试大纲，是学校（而非家长或学生）的决定——而且学校常常会为校内不同科目选择不同的考试局。某个学科组可能因为更喜欢某一考试大纲编排主题的方式，而在历史科选择 AQA；又因为某个考试局对实验评估（practical endorsement）的设计方式，而在化学科选择 OCR。这是由学科组长做出的专业决定，通常会定期复核，家长很少能就某一科目单独要求更换。如果你关心的具体问题是孩子所在学校选用的考试局是否会影响成绩，我们在这里直接讨论了这个问题。
那为什么废除这套体系的提议从未成功
每隔几年，就会有报告或政治人物提出，出于效率考虑——统一的考试大纲、统一的评卷系统、减少重复的行政成本——应该废除多考试局体系，改为单一的国家考试局。但这从未真正实施，原因正如上文所述：担心课程影响力过度集中于单一机构、下放国家更倾向于保留自己的安排，以及推翻一套虽有种种特点、但已独立监管且相对稳定运行数十年的体系所带来的实际冲击。
简短的答案，再说一遍
之所以存在五个考试局，是因为英国的考试体系从来不是自上而下建立起来的。它脱胎于若干独立的考试机构，这些机构反复整合，却始终没有归并为一个；而权力下放又给了三个本土国家（除英格兰外）保留现状的充分理由。真正把这个结果凝聚在一起的，不是某一个考试局，而是凌驾于全部五个考试局之上的监管机构——它们确保无论孩子在哪里报考，拿到的分数所代表的含义都是一样的。